调整国债运作机制增强拉动内需效应

●任何政策效用的发挥都不可能一蹴而就，这里有一个时滞问题，不能因为一年来的扩张政策还没有充分见效，就认为它应该放弃；

●和大多数发达国家相比，我国国债的负担率并不高；按照目前的发债规模，连续两三年实行适度的扩张政策，不会引发严重的金融风险；

●为了提高我国的偿债能力，缓解偿债高峰，今后可以考虑适当延长国债的发行期限，实现长、中、短期相结合的期限结构；

●发展养老保险基金和证券投资基金等各种机构投资人，有助于国债的市场化运作，有利于资本市场的发展，促进财政政策与货币政策的配套实施。

为了保证国民经济快速稳步发展，今年国家推行了积极的财政政策，并取得了明显的成效。其中，作为现代财政政策常用的工具之一，国债在此过程中发挥了举足轻重的作用。前不久召开的中央经济工作会议明确，明年要继续实施积极的财政政策，增发建设国债。这是经济发展的内在要求。但是，如何看待我国进一步发行国债的潜力和国家财政的承受债务能力，科学确定我国债务规模，合理安排债务结构，调整国债的运行机制等问题，是当前进一步实施积极的财政政策需要关注的重要课题。

我国实行积极的财政策取得了令人瞩目的成绩。但也必须看到，反周期的扩张政策力度还没有从根本上扭转通货紧缩的趋势，社会商品零售价格总水平、居民消费价格总指数仍没有明显回升。在总量矛盾、结构矛盾和体制矛盾三者之中，以通货紧缩为主要特征的总量矛盾已经上升为主要矛盾，遏制通货紧缩已成为当务之急。这主要表现在如下几方面：自1997年以来，已经出现了两年之久的通货紧缩，社会商品零售价格总水平连续下降，特别是作为经济景气先行指标的生产资料价格总指数已连续30多个月下降；去年以来，伴随着通货紧缩，我国城镇下岗问题仍十分突出；我国今年贸易顺差减少、净出口额减少的同时，实际利用外资数也有较大幅度的下降，外汇储备增长幅度比往年有所下降；在政府投资大幅度增长的同时，民间投资没有相应增加，在恩格尔系数过高和未来预期支出增加而消费需求不足、出口需求下降的共同作用下，造成总需求不足，增长率下降。

针对目前的经济情况，我们认为，在深化社会保障制度、医疗体制、住房体制改革的同时，需要采取一些短期的宏观经济政策对经济加以调节。当然在目前的经济体制下，采取任何宏观经济政策都不可能是十全十美的，在产生一定效用的同时，也会产生一些问题。我们要从全局通盘权衡。

当然，我们也必须明确任何政策效用的发挥都不可能一蹴而就。这里有一个时滞问题，不能因为一年的扩张政策还没有充分见效，就认为它应该放弃。一般来说，即使在经济运行相对平稳的市场经济国家，扩张性政策持续两三年也属于正常情况，更何况我们面临着相对复杂的经济形势，所以今后两年继续执行扩张性政策是必要的。

在通货紧缩形势下，尤其连续七次降息，货币政策作用有限，因此只能继续依靠财政政策。今年继续执行扩张性政策的可供选择的方案，是通过政府转移支付，增加社会总需求。

当前，实施积极的财政政策主要体现在以下方面：其一、继续增加基础设施投资，1998年增发1000亿元国债以后，各地陆续兴建一批基础设施项目，为了保证这些项目如期建成并发挥效益，中央财政将在去年的基础上继续追加250亿元；其二、大力支持科教兴国战略的实施，增加教育投入并支持知识创新工程和国家重点科研项目；其三、增加中低收入职工的工资收入，加大扶贫地区转移支付力度；其四、增加对地方的税收返还，同时提高出口退税率。

（一）债务依存度不能客观反映我国国债承受力。

与发达国家相比，我国的年度国债发行额占当年财政支出的比重（依存度）偏高，在很大程度上是由于经济体制不同于别国。二十年来，财政的相对规模在不断地收缩，改革开放前后，国家财政投资在我国全社会固定资产投资中居主导地位，但自80年代中期以来，企业自筹投资和银行贷款投资远远超过财政投资，比如在1981年国家投资占28．1％，但以后基本呈下滑趋势，到1996年国家投资仅为2．7％；我国财政收入占GDP的比重及中央财政占全国财政的比重都低于世界上主要国家和地区。1996年我国财政收入占GDP的比重为11％，而1993年美国为34％，瑞典为58．4％。特别是我国中央总财力占全国财政收入的比重只有28％，而大多数发达国家为60—70％，这是我国中央财政债务依存度偏高的基本原因。1996年我国的全国财政债务依存度为21．3％，略超过20％的国债依存度的警戒线，和发达国家基本持平。1996年我国中央财政债务依存度为56．9％。据测算1997年为76．7％，高于美国、日本等国。我国债务依存度高是因为我国计算债务依存度的口径与他们不完全一样。国债依存度高并不直接影响财政预算当年收支的安排，因为政府债务是可以由新的政府债务来偿还的（这是各国的普遍做法），而不必须由税收收入来偿还。在这种情况下，关键是看政府债务与GDP的比例关系。

（二）我国国债负担率距国际公认的警戒线尚远。

国债余额占GDP的比重（负担率）是较全面、综合地反应一国举债能力的指标。和大多数发达国家相比，我国国债的负担率并不高，低于大多数国家和地区。1997年我国债务负担率为8．12％，1998年、1999年约为10％。说明债务水平和整体经济发展水平的关系适中，大多数发达国家的债务负担率达到30—70％的水平不等。但是高低的范围有较大差别。如1992年西方国家债务负担率最高的是比利时，达到117．9％，最低的为澳大利亚为15．4％。发展中国家和地区的债务负担率一般在20％以上。在正常情况下，我国的债务负担率保持在15％以内比较合适，而在实施必要的财政政策的时候，债务负担率以20％为宜。从理论上讲，我国的国债余额可以保持在16000亿元左右，比现在的6000多亿元高10000亿元，这样我国增发国债的潜力为10000亿元，当然还要综合考虑其他因素。

（三）国债的居民应债力低于国际警戒线。

国债的居民应债力是指国债余额与当年的居民储蓄存款余额之比。虽然我国的国债规模在不断地扩大，居民购买的国债也在不断增加，但九十年代以来，这一比例不仅很低，还呈下降之势。这主要是由于我国居民储蓄存款增加过快的缘故。据国际货币基金组织公布的材料，我国的居民储蓄率从70年代至今一直居世界之冠。这说明进一步扩大发债规模还有很大余地。另外，我国赤字负担潜力的指标（赤字占GDP的比重）仅为1．7％，低于国际公认警戒线。而且自去年以来增发的国债主要投资于具有经济效益的基础设施建设，竣工后相当一部分项目采用公司方式运作，具有稳定的收入，不至于造成多大的财政风险和其他风险。因此按照去年以来每年增发1000亿元左右的发债规模，连续两三年实行扩张性的财政政策，不会引发严重的金融风险。

（一）目前应适当发行长期国债，缓解偿债高峰。适当发行长期国债，形成长、中、短期相结合的国债期限结构，有利于缓解偿债高峰。为了促进经济增长和更好地发挥财政政策的作用，今后几年，我国财政赤字不但不会减少，可能还会增加，而且随着到期债务的增加，新增加的国债发行也会大大增加。从长远来看，为了提高我国的偿债能力，应适当延长国债的发行期限，实现长、中、短期相结合的期限结构。按照目前的债务期限结构和财政赤字的状况，如果全部发行三年期以内的国债，今后我国国债偿债规模将会有较大的增长。今后十年国债偿债平均近5000亿元，而且将出现2001年、2003年和2006年三个较大的偿债高峰期。由此，调整国债期限结构是解决这个问题的一条重要途径，也是解决债务规模问题的当务之急。如果每年发行四个不同的品种，即1年期、3年期、5年期、10年期四个品种，今后10年国债还本付息额将明显减少。偿债额最高时只有4000多亿元，远远低于只发行中期国债时6000多亿元的偿债水平，而且偿债水平缓慢上升，没有明显的偿债高峰。这样，采取多样化的国债品种，发行长期国债，不仅有利于增加市场工具，而且有利于缩小偿债规模，缓解偿债高峰。

（二）目前应重视增发国债与基础货币供应量的关系。1998年向商业银行和居民增发国债，发行得很顺利，而且把公众的一部分储蓄资金转到了政府手中，使政府扩大了支出，扩大了总需求，拉动了经济增长，但同时也出现如下问题：第一，基础货币量没有增加，货币流通量也不会增加；第二，国债的增加对私人部门具有“挤出效应”而缺乏对私人部门的支出“拉动”效应，这也是为什么非国有部门投资增长缓慢、经济增长率上去了以后很快又开始下滑的原因之一。因此，在实行财政政策时，也需考虑基础货币和货币供应量的供应问题。扩大政府支出的最终目的是要拉动、带动非政府支出，若挤出效应太大，就应该研究政策执行的方式。